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“一带一路”倡议与中阿巴区域合作——构建新的三国战略空间

时间:2021-05-21 作者:李永辉 来源:10.19422/j.cnki.ddsj.2021.04.010

2017年,中国、巴基斯坦和阿富汗在北京举行首次三方外长对话会,揭开了中阿巴区域合作的新篇章。从南亚地区的大背景看,目前该地区正经历前所未有的大变局,一是阿富汗政府已与塔利班达成推进和平谈判的初步协议;二是美国从阿富汗撤军的期限日益临近,印度则意图借美国撤军之际插手阿富汗事务;三是巴基斯坦与阿富汗的关系依然微妙。在此背景下,如何应对更加复杂的地区局势,确保西出印度洋战略通道的畅通、维护西部边疆的安全与稳定,成为新时代中国外交的一个重要战略命题。中阿巴区域合作是解决这一命题的关键要素之一。面对挑战,中阿巴三国可以通过打造高层对话长效机制,在共建人类命运共同体理念下,将三方合作和一带一路倡议对接,从安全、政治、经济和社会等多方面加强三方联系,形成一个全方位的三方合作机制,构建南亚、中亚新地缘战略空间。

中阿巴区域合作的国际背景及其变化

南亚地区内外大国实力的消长变化将对中阿巴区域合作产生直接影响。近年来,在美国推行收缩战略、寻求从阿富汗脱身的背景下,经济迅速发展、民族主义高涨、大国野心膨胀的印度在南亚地区日趋活跃,谋求发挥更大影响力,意图填补美国留下的战略真空。在此背景下,印度加强了对克什米尔的控制,造成克什米尔局势和印巴关系持续紧张且愈演愈烈。美国出于全球战略调整和遏制中国的目的推行印太战略,乐见甚至是鼓励和支持印度扩大在南亚地区的影响力。这给中国的一带一路建设特别是中巴经济走廊建设以及中国西部边疆的安全和稳定带来了新挑战。阿富汗未来的发展、中阿关系、中阿巴区域合作比以往任何时候都显得更加重要和迫切。进一步加强中阿巴区域合作,在一带一路建设的框架下,积极推动建立三方合作的新机制和新空间已成为中国周边外交的新课题。

第一,美国在南亚采取战略收缩姿态,加紧从阿富汗撤军并积极与塔利班和谈。从2011年到2019年,美军将在阿富汗的驻军人数从10万人锐减至1.4万人;其他国家在阿富汗的驻军人数也从2011年峰值时的近42000人锐减至2017年的约6400人。逐步从阿富汗撤军、减少对阿富汗的直接军事干预,已经成为以美国为首的北约国家的共识。2020229日,美国和阿富汗塔利班在卡塔尔首都多哈签署了旨在结束阿富汗战争的和平协议,美国承诺在14个月内完成撤军并在827日以前取消对塔利班的制裁;塔利班则承诺要采取切实措施防止包括基地组织在内的各种力量利用阿富汗领土威胁美国及其盟友的安全,并承诺在310日启动阿富汗人内部和平谈判。美国希望未来在保留当前阿富汗政府合法性的前提下,由阿富汗政府和塔利班自主商议解决争端。1117日,时任美国代理国防部长米勒宣布,根据特朗普总统的命令,到2021115日把在阿富汗的驻军人数从4500人减少到2500人。与此同时,阿富汗政府与塔利班方面的谈判也在加紧进行。2020122日,阿富汗政府与塔利班方面已经达成了推进和平谈判的初步协议,这是双方19年来达成的第一个书面协议。此外,美国的精英界还达成了另外一项新共识。《大西洋月刊》记者罗伯特·D·卡普兰在《国家利益》上撰文指出,为了与中国竞争,美国撤出中东地区是非常有必要的,但同时也要防范中国填补在该地区的权力真空。

第二,与美国战略收缩形成鲜明对比的是,印度在包括阿富汗在内的南亚地区的影响力迅速上升。印度的崛起与地缘政治野心的膨胀以及对中国的战略警惕,促使其近年来扩张动作频频,已成为影响南亚地区地缘战略稳定较为重要的因素。近年来,印度发动多起边界军事行动,如2015年跨境打击缅甸境内那加兰民族社会主义委员会军事力量、2017年入侵中国洞朗地区、2016年和2019年在克什米尔地区与巴基斯坦发生军事冲突以及2020年与中国在加勒万河谷和班公湖等边境地区发生冲突等。为了扩大在南亚地区的活动和影响,印度的军费开支不断增长,目前已超过传统军事大国俄罗斯、英国和法国,更远超其在南亚的主要竞争对手巴基斯坦,仅次于美国、中国和沙特阿拉伯,位列全球第四。2017年,印度的军费开支是巴基斯坦的6倍有余,而且近年来印度军费开支增速明显加快,印巴军事实力差距不断被拉大。

印度的崛起及其更具攻击性的地区政策特别是不断扩大对巴基斯坦的实力优势,打破了南亚地区长期以来的相对战略平衡。与此同时,美国为了遏制中国,对其传统盟友巴基斯坦的援助力度逐渐减弱,反过来鼓励和支持印度在南亚地区牵制中国。美国一方面对中巴经济走廊提出种种质疑、唱衰中巴合作,另一方面又表示希望印度继续为阿富汗的稳定作出贡献,希望印度能够接替美国和北约在中国西部边疆牵制中国。

第三,巴基斯坦和阿富汗除了在传统地理位置上是中国西部的重要邻国和出海通道外,在一带一路倡议中也具有特殊意义。从南亚地区特别是阿富汗的发展历程看,美国、俄罗斯、日本、伊朗等国都先后在该地区开展过投资与基础设施建设,但是收效甚微。中国被认为是为数不多的能为巴基斯坦提供实质性经济援助的大国。巴基斯坦和中国具有传统的友好关系,甚至被中国人亲切地称作巴铁。以瓜达尔港为标志的中巴经济走廊则是一带一路建设的六大经济走廊之一。而由于长期战乱和地理条件等因素的影响,中国和阿富汗之间的经济合作水平一直相对较低,但近年来双方在一带一路倡议下的经济合作有了较大起色。20209月,中国冶金科工集团和阿富汗政府正式签约,将在阿富汗首都喀布尔建设1400套住房以缓解阿富汗住房紧张问题。巴基斯坦和阿富汗都迫切希望通过一带一路倡议从地区战略投资与建设中获得利益。如果阿富汗能够实现真正和平,开启经济发展的新纪元,无疑将是阿富汗人民的福音,也将为中国和阿富汗乃至中国、阿富汗和巴基斯坦之间的经济合作提供新的历史机遇。

中阿巴区域合作正在形成新的地缘战略空间

以美国逐步自阿富汗撤军、阿富汗开启和平进程为契机,中国、阿富汗和巴基斯坦之间的合作正在从双边合作走向三边合作,有望形成以中国为枢纽的中阿巴区域合作的小三角关系。

一般而言,阿富汗是一个既无重要政治影响又无强大经济实力的小国,但其在地缘政治上却具有十分重要的战略意义。阿富汗毗邻中国、塔吉克斯坦、土库曼斯坦、伊朗和巴基斯坦,是连接中亚与南亚、中亚与西亚的战略走廊,素有亚洲命运旋转门之称,自古以来就是大国博弈的重要战场。在世界处于百年未有之大变局的今天,阿富汗作为南亚、中亚以至西亚相交汇的战略枢纽和一带一路建设关键沿线国家的战略价值日益显现,理应受到高度重视。

目前来看,中阿关系还有很大的提升空间。在中阿巴复杂的三边关系中,中阿关系和巴阿关系明显弱于中巴关系。从双边贸易上看,中国和巴基斯坦的双边贸易额远远大于中国和阿富汗之间的双边贸易额。因此,进一步加强包括经贸关系在内的中阿关系,补齐中阿巴关系中的短板,将是中国外交较为重要的课题之一。

巴基斯坦是中国向西突破美国封锁、走向印度洋的重要战略通道和出口。鉴于中印之间存在领土争议以及印度长期以来对华猜忌乃至敌视的态度,从长远看,中国要西出印度洋实现丝绸之路经济带与海上丝绸之路的对接,势必面临着印度的掣肘。深化发展与巴基斯坦的关系,保持南亚地区力量对比的相对平衡,有助于中国塑造稳定的周边环境,促进自身和平发展。

从地区安全的角度看,中阿巴区域合作的加强,有利于共同维护南亚地区的和平、稳定与繁荣。阿富汗和巴基斯坦两国经济社会发展水平较低,恐怖主义活动频发,阿富汗更是长年战乱,不仅影响了两国的发展,也对中国西部边疆地区的稳定与发展带来严重威胁。中阿巴之间更紧密的合作,可以加强对地区恐怖主义的打击,强化对包括跨境犯罪等问题在内的安全治理,为三国经济发展争取更加安全的环境;长远看还可为阿富汗加入包括上海合作组织在内的区域合作组织、进一步推动南亚地区安全合作创造条件。

就地区经济合作而言,美国和北约军队部分撤离证明了美国军事干预阿富汗政策的失败,也促使阿富汗政府寻求非军事手段解决国内问题。阿富汗政府支持一带一路倡议特别是积极支持中巴经济走廊带动自身经济发展,希望能像巴基斯坦一样从中国投资和对华贸易中受益。对于中阿关系而言,中国过去主要注重与阿富汗政府在关于塔利班、反恐、禁毒等高政治领域的对话与合作,双方的经济合作相对薄弱。此外,鉴于中国的崛起和中巴之间的良好关系,阿富汗也希望中国能出面缓和其与巴基斯坦之间的矛盾,搭上中国发展的快车。

从双边合作到多边合作是中国周边外交的深化和发展,具有广阔的前景。相对于双边合作,中阿巴区域合作成本更低,可以更好地释放机制能力,实现三方良性互动。中巴关系的发展有助于推动中阿关系的发展,中阿关系的发展也有助于推动中巴关系的发展,而巴阿关系的发展同样符合中国的利益。

打造中阿巴地缘战略新空间面临的挑战

中阿巴区域合作是一个新事物,具有广阔的开拓空间,但也面临十分复杂的环境,特别是巴阿关系中存在诸多制约两国关系进一步发展的因素,这些问题的解决将是一个长期过程。

第一,巴基斯坦和阿富汗长期以来存在矛盾和冲突。巴基斯坦和阿富汗在边界划分、反恐、禁毒、塔利班等问题上矛盾尖锐,但同时也有缓和矛盾进而解决问题的强烈愿望。然而,由于两国缺乏互信,长期处于议和——对抗——再议和——再对抗的零和博弈状态。尤其是巴阿两国边界划分的杜兰线问题,自两国建国以来就一直存在争议。此外,阿富汗长期实行重印轻巴的外交战略,强调发展同印度的关系,这让巴基斯坦感到腹背受敌,进而引发其对自身战略安全的担忧。

第二,巴基斯坦和阿富汗的生态环境十分脆弱。北约军队长期以反恐为名,在巴基斯坦和阿富汗开展军事行动,破坏了当地的生产设施,影响了地区生态环境和民众的生活。因此,未来大规模的基础设施建设和能源项目开发将会有很高的环境保护成本。美国和北约军队虽然部分撤出阿富汗,但美国和欧洲的舆论影响力依然存在,基础建设可能造成的生态破坏和火力发电带来的环境污染将成为西方媒体抹黑的主要论点。如何凭借强大的技术能力和丰富的经验,确保在开展基础设施建设的同时保护生态环境、减少环境污染、造福当地民众,既是经济和技术层面的挑战,也是重大的政治考验。

第三,阿巴两国相对落后和高风险的投资环境是未来中阿巴区域合作面临的重大挑战。一是阿富汗法律制度建设落后,法规不完善,法律执行不到位,中国企业在当地投资、生产所需要的融资、物流、采购等活动面临较大风险;二是阿巴两国恐怖袭击事件频发。恐怖活动是阿富汗一直未能根除的社会顽疾,该国境内的恐怖袭击次数常年居高不下,其所处的南亚和中亚交界地区也是恐怖袭击事件的高发地。塔利班和美国、阿富汗政府的谈判有助于稳定阿富汗的社会秩序,但是基地组织伊斯兰国两大恐怖组织在阿富汗根深蒂固,短时间内难以根除,这将成为中阿巴区域合作面临的主要安全隐患。相比阿富汗,巴基斯坦国内社会秩序虽然相对稳定,但仍然是恐怖分子发动袭击的目标,安全状况也不容乐观。

第四,印度是中阿巴区域合作最直接的干扰因素。印度和阿富汗长期交好,在阿富汗重建进程中非常活跃。印度在政治、基础设施和军事上为阿富汗提供支援,并且视中国为其称霸南亚和印度洋的最主要竞争对手。印度除了在阿富汗首都喀布尔设有大使馆外,还在阿富汗其他地区设立了四个领事馆,以保持对阿富汗全境的政治影响。在基础设施建设领域,印度帮助阿富汗修建了多条绕开巴基斯坦直接连接印度洋的公路,并且从2007年以来一直帮助阿富汗训练军队并为其提供军事装备。印度在巴阿双边问题中选择支持阿富汗,让巴基斯坦时刻对阿富汗保持警惕。

自印巴各自独立以来,克什米尔就是两国最直接的矛盾冲突地区。2019年,印巴两国均直接使用空军对对方进行了越境打击。面对外部调解,印度强硬地声称拒绝任何外部势力干预,强调只有在没有任何外部势力干预的前提下才会与巴基斯坦和谈。未来的中阿巴区域合作将不可避免地面临印度挑拨巴阿关系和在克什米尔地区与巴基斯坦爆发军事冲突两大潜在威胁。

一带一路倡议与中阿巴区域合作

应对中阿巴区域合作面临的挑战,构建中阿巴地缘战略新空间需要通过建立区域合作机制,以及将中阿巴区域合作和一带一路倡议对接来实现。中阿巴三国以安全、政治和社会合作为切入点,以经济合作为主要途径,才能更有效地构建地缘战略新空间。

第一,建立中阿巴区域合作机制。克服共同面对的地区挑战,较为有效的方式之一是建立三边对话与合作机制,积极推动区域合作,优先将安全合作和政治对话制度化,为中阿巴打造地缘战略新空间夯实基础。

加强中阿巴区域合作中的制度化建设包括两个方面,一是强化三国在现有区域多边机制和多边组织中的合作,比如上海合作组织、阿中巴塔四国军队反恐合作协调机制等,更加合理有效地利用既有国际资源解决地区问题。巴基斯坦已于2017年成为上海合作组织正式成员国,阿富汗目前是上海合作组织观察员国。如果阿富汗正式加入上海合作组织,就可以更好地发挥区域多边机制的平台和协调作用。

二是进一步推动中阿巴三边合作的机制化建设。目前中阿巴三国已举办三次外长级对话,形成了以外长级对话为引领,副外长级战略对话、反恐安全磋商和司局级务实对话为支撑的合作格局。在巩固现有机制的基础上,未来还可以探讨将三方对话机制升级的可能性,以为三方合作提供更大的政治动力。在三边合作机制中,中国可发挥积极调解者的作用。例如,2017年中国协调阿巴两国建立了中阿巴三国外长对话机制和阿巴危机管控机制。中阿巴三国支持喀布尔进程,认为应早日恢复上海合作组织阿富汗联络组工作,为推动阿富汗和解进程发挥建设性作用。这可视为中阿巴三国合作机制的进一步发展。2018年,中阿巴三国外长对话期间,签署了《合作打击恐怖主义谅解备忘录》;在2019年的三国外长对话期间,三方又根据该备忘录形成了首批落实项目清单,为解决地区协作反恐提出了实用并且可操作的方案。虽然中阿巴三国对话机制建立时间不长,但已经成为解决地区政治和安全问题的重要平台之一。

第二,在一带一路框架下加强经济合作。中阿巴区域合作机制存在功能外溢的可能性,即三国合作将从安全、政治、社会领域外溢到经济领域,而经济领域的合作反过来助推三国加强联系和相互依赖,有助于地区安全和政治问题的解决。一带一路倡议和中巴经济走廊可以成为三方经济合作的战略契机和现实基础。三国应加强一带一路框架下的三边合作特别是经济合作,推动中巴经济走廊向阿富汗延伸,探讨建立中阿巴经济走廊的可能性。

中巴经济走廊一带一路倡议在南亚的样板工程,自2013年提出以来已经取得了丰富的阶段性成果,拉动了巴基斯坦的经济增长,助力巴基斯坦走出了2008年金融危机造成的经济增长放缓的窘境。此外,中国已经连续4个财政年度成为巴基斯坦最大的投资来源国。正是一带一路倡议和中巴经济走廊为巴基斯坦带来了大量国外资本,帮助巴基斯坦建成了一大批带动经济发展的基础设施(如瓜达尔港、高速铁路、高速公路、发电站等),为巴基斯坦经济发展提供了强大动力,为巴基斯坦民众的日常生活提供了极大便利。

作为中国和巴基斯坦的邻国,阿富汗也加入了一带一路倡议,但缺乏和倡议对接的项目工程,因此一直渴望能够加入中巴经济走廊,像巴基斯坦那样从倡议中获得实质性利益。巴基斯坦也希望能够通过国际合作,改善与阿富汗的关系。随着美国和塔利班达成和平协议,中国可以更加积极地发挥中阿巴三国小三角关系中调解者一带一路倡议中推动者的作用,积极协调、促进阿富汗与巴基斯坦在中阿巴区域合作框架下共同参与建设中阿巴经济走廊,拉近巴基斯坦和阿富汗的经济联系。

目前,阿富汗已经开始融入中巴经济走廊20205月,巴基斯坦开始允许阿富汗商人使用瓜达尔港通过中巴经济走廊开展贸易。2020年上半年,阿富汗利用瓜达尔港向国内转运小麦、食糖和化肥等货物,已经完成货物运转近两万吨。这无疑有助于缓和阿巴关系,营造良好的双边合作氛围。如果阿富汗政府和塔利班能够在2021年内按照美国和塔利班签署的和平协议的内容开展谈判,尽快结束内战,未来阿富汗和周边国家的经贸往来将更加频繁,也更需要通过一带一路框架建设国内基础设施。

在此基础上,阿富汗可以以经济合作为契机,积极融入中巴经济走廊,扩大同中国和巴基斯坦的合作领域和合作空间,深化同中国和巴基斯坦的人文交流,实现三国官方和民间交流的同步发展,为中阿巴战略空间的构建打下广阔而坚实的基础。

  

展望未来,以美国和北约军队逐渐撤出阿富汗以及美国和阿富汗政府与塔利班和谈为契机,以中巴经济走廊、上海合作组织、中阿巴三国外长对话机制等区域机制为抓手,中国积极协调、大力促进一带一路倡议与中阿巴区域合作对接,将极大地推动中阿巴三国在政治、经济、社会、文化等领域的合作。与此同时,中国应防范美国和西方介入以及印度干扰对中阿巴区域合作造成的负面影响,在共建人类命运共同体和一带一路建设的大背景下,与巴阿两国共同构建区域安全共同体,打造持久稳定的中阿巴地缘战略新空间。

【本文是北京市习近平新时代中国特色社会主义思想研究中心项目人类命运共同体理念的中西方文化比较哲学研究(项目批准号:18ZDL29)的阶段性成果】

(作者系北京外国语大学国际关系学院教授)

(责任编辑:甘冲)