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政党政治

政治重建后的伊拉克政党政治

时间:2018-01-15 作者:陈扬 来源:《当代世界》2017年第12期


目前,伊拉克正处于历史上政党政治最为活跃的时期。2003年萨达姆政权垮台,美国按照本国模式在伊拉克实行所谓的多党选举和民主自由。但政治重建后的伊拉克形成了以民族和宗教教派为基础的权力分配格局,造成严重的政治动荡和社会分裂,治理失序问题突出,民众生存权、发展权难以保证。伊拉克在缺少国家认同的前提下实施多党制选举制度,想要实现对国家的有效治理还面临很大挑战。

   陈扬  国家行政学院公共管理教研部

DOI: 10.19422/j.cnki.ddsj.2017.12.015

 

2003年是伊拉克政治发展的分水岭。以美英为首的联合部队发动伊拉克战争,颠覆了萨达姆政权。后萨达姆时代,伊拉克在美国的主导下进行政治重建,照搬美式民主,推行多党选举制,带来了政党政治的活跃,使得形形色色的政党都有机会登上政治舞台。但是,伊拉克各政党都具有强烈民族、宗教甚至部落色彩,它们表面上积极参政议政、参与国家重建,实际上却各怀私心、各谋私利,难以组成强有力的、稳定的中央政府。

在新的政治框架下,虽然伊拉克各政党都获得了参政议政的机会,但由于缺少坚实的制度保障,热闹的政党政治背后,是各政党追求本民族、本教派狭隘利益而不是维护国家整体利益的沉疴痼疾,政治力量“马赛克化”严重,民众普遍缺少国家认同。因此,在缺少国家认同的前提下实施多党选举制度的伊拉克,想要实现对国家的有效治理还面临很大挑战。

新政治体制下的政党角色

伊拉克战争后,美国为提升在中东地区的影响力,在伊拉克强推以多党选举制度为标志的美式民主,但效果并不理想。多党选举制度使得代表各民族、各教派的政党都活跃了起来,一些在萨达姆执政时不得志的政治力量重新登上政治舞台,各种政党也趁势而起,都希望在伊拉克政坛拥有一席之地。这些林林总总的政党中,影响力较大的是阿拉伯什叶派政党、阿拉伯逊尼派政党和库尔德政党,此外还有土库曼政党和亚美尼亚政党,但影响力相对较小。代表不同民族和教派的政党执政理念不同,政治目标各异,彼此间矛盾隔阂较深,因此即便他们联合组阁成功,历届政府政局也不稳定。

伊拉克的主要民族是阿拉伯族和库尔德族,其中阿拉伯族约占总人口的78%(什叶派约占60%,逊尼派约占18%),库尔德族约占15%,其余为土库曼族、亚美尼亚族等。[1]根据战后伊拉克新宪法规定,国家领导人必须由不同民族和教派产生,并且有硬性规定:总理由什叶派领导人担任,总统由库尔德领导人担任,议长由逊尼派领导人担任,其中总统是名义上的国家元首,实权则掌握在政府总理手中。新宪法还对议会代表名额做了相应规定:伊拉克全国议会由328名代表组成,按照18个省份划分选区,8个名额留给宗教少数派,320个席位按照民众人数分配。获得绝对多数议席(50%以上)的政党或政党联盟获得总理提名权和政府组阁机会,总统则需要获得三分之二以上的议员支持。[2]这种政治制度使得伊拉克境内什叶派阿拉伯人、逊尼派阿拉伯人和库尔德人三大政治力量表面上有了一种“形式上的平等”。此外,从政门槛低也使得地方小党派有机会能够获得议席,议会中小党林立局面进一步使得权力分配分散化,任何一个政党或政党联盟都难以独立组阁和提名总理,需要不断与其他政党和政党联盟谈判以获得绝对多数才能完成组阁。

伊拉克政党政治格局及特点

战后初期,伊拉克过渡政府领导人都由美国指定,直至20051月才推行多党选举制度,但仍然是在美国的主导之下。此后的历次大选中,什叶派政党均凭借人口数量优势占得先机。而此前处于边缘地位的库尔德政党进入国家主流政治,逊尼派政党则遭到极大削弱。

法治国家联盟是伊拉克影响最大的什叶派政党联盟,在2010年和2014年议会大选中表现突出。该联盟由什叶派政党联合一些逊尼派部族领导人、库尔德人及部分独立人士组成,不同时期政治力量的构成略有不同,其宗旨是弥合各宗派之间的分歧,维护国家和解统一。法治国家联盟的骨干力量是成立于1957年的老牌什叶派政党——达瓦党,该党自成立后,多数时间处于政坛边缘位置,直至萨达姆政权被颠覆。伊拉克前总理马利基曾为该党主席,现任总理阿巴迪也出自该党。此外,伊拉克还有其他的什叶派政党以及政党联盟,如伊斯兰革命最高委员会、萨德尔组织等。

萨达姆倒台后,伊拉克逊尼派政治力量陷入低谷,渐渐远离国家政治中心。“伊拉克名单”是后萨达姆时代逊尼派最重要的政治力量,是由伊拉克民族和谐运动、伊拉克全国对话阵线、革新党等党团组成的跨教派世俗政党联盟。该联盟在2010年伊拉克议会大选中,“伊拉克名单”虽然在大选中获得议席最多,能成功组建政府。此后该联盟影响力不断下降,到2014年时已分崩离析,逊尼派政党力量更为分散。在2014年的议会选举中,四个较大的逊尼派政党联盟中有三个政治联盟均从“伊拉克名单”中分离出来,分别是联合改革联盟、阿拉伯人联盟、国家联盟。这些联盟各自为政,缺少统一的核心领导,难以在议会中有所作为。

伊拉克政坛的另一支重要政治力量是库尔德政党,其中影响力最大的是两个老牌政党——库尔德民主党和库尔德爱国联盟。前者成立于1946年,由巴尔扎尼家族领导,后者成立于1975年,战后首任伊拉克总统塔拉巴尼就出自该党。两个政党具有共同的政治主张,即维护库尔德人的自由和人权,主张实现自治,甚至谋求独立。战后两党的合作关系一直持续到了2014年,此后他们各自独立参选。20179月,在库尔德民主党主导下,库尔德自治区举行独立公投。

纵观形态各异、数量众多的伊拉克政党,主要有以下几个特点:一是各政党大都是处于前现代政治发展阶段的不成熟政党,是民族和宗派政治势力的代理人,政治主张仍局限于本民族或本教派的狭隘范畴,自我矮化为民族类或宗派类政党。二是多数大党拥兵自重,拥有独立于国家军队的武装力量。三是各政党均无法独立组阁,不得不通过联合参政的方式参政议政、实现利益诉求。四是各政党联盟内部分歧严重,常处于动态变化中。五是由于参政门槛较低导致政党数量众多、性质多样,各政党参政意愿普遍较强。

战后伊拉克政治重建改变了伊拉克权力分配的游戏规则,议会选举、固定任期、多党参政等西方民主形式,虽然吸引了更多民众参与选举,但也形成了以民族和教派为基础的权力分配格局,造成了严重的社会分裂,导致伊拉克国家治理形势严峻。

 

伊拉克政党政治面临的问题及其原因

现行的伊拉克政治制度是依照民族、教派分权的政治架构,教派认同、民族认同远远高于国家认同,各政党和政党联盟都将自身利益置于国家利益之上,什叶派、逊尼派和库尔德人各自为政,仅从本民族和本教派利益出发,而不是维护国家的整体利益。这样的政治架构严重削弱了政府的治理能力,导致腐败横行,社会矛盾尖锐。

本就错综复杂的民族矛盾和教派纷争,在议会多党选举制度下被进一步放大,国家认同也被严重削弱,这种“马赛克式”民主表面上兼顾了各族群、派别的利益,事实上却强化了种族、教派意识,很有可能导致族群分裂的状况固定化、永久化。在库尔德族当中尤为明显,库尔德地区本就有独立倾向,在中央政府羸弱的背景下,进一步出现了独立倾向。该地区20179月的独立公投事件严重削弱了中央政府的权威。伊拉克中央政府有名无实,内部矛盾重重,面临重大事件无法达成一致,各党派军队也各自为战。正是在这种背景下,2011年美军正式撤出伊拉克后,极端恐怖组织“伊斯兰国”才得以在伊拉克迅速崛起。

伊拉克为什么会出现如此的政治生态并引发严重的社会问题?笔者以为,一是各政党均热衷于狭隘的政治利益,难以形成合力。战后伊拉克原有的中央集权制崩塌,照搬美式民主模式,却缺少国家认同和社会认同,也没有统一的国内市场以及强有力的社会支持,政党政治难以维系,政府举步维艰。由于历史和宗教原因,伊拉克各族各教派人民往往只与本族本教派聚居,民族和教派彼此缺乏沟通难以融合,三大主流政治力量什叶派穆斯林、逊尼派穆斯林和库尔德人都将本民族、本教派的利益置于其他民族和教派之上,相互不信任,三派之间的协调弹性有限,合作基础脆弱。伊拉克前国王费萨尔在临终前写道:“我不得不悲痛地承认,伊拉克还没有完整的国家概念,有的只是不同种族和部落的一个个群体,他们没有爱国精神,只有宗教传统,没有共同的纽带,一味屈服于邪恶势力;不反对无政府主义,却随时准备推翻任何形式的政府。”过了近一个世纪,伊拉克仍没有完全走出费萨尔国王对伊拉克的定位。虽然民主政权建立已久,国家概念虽有一定认同,但社会结构并未发生质变。

二是伊拉克政治重建路径属于外部影响和控制的半自主型,而非内生自主型。美国在没有认识到伊拉克认知的民主与西方认知的民主存在错位的情况下,在伊拉克强推美式民主,导致多民族、多教派的伊拉克政党林立,许多政党缺少国家意识,把本民族或本教派利益置于国家利益之上,这种政治制度与伊拉克国情严重脱节,以权力分享为核心的“合作性民主”事实上导致了伊拉克政治运转效率低下、各政党之间恶意竞争,难以形成合力,在一些地区甚至出现权力真空,给极端恐怖组织“伊斯兰国”以可乘之机,使得战后伊拉克人民的生活水平不但没有改善,反而下降了许多。

三是伊拉克民主传统较弱,尚不具备推行多元化政党政治的基础。在这样的政治基础上,国家政治制度强行转变为全国性选举制度,虽然吸收了各种政治势力参政议政,但难以形成一个有效的国家治理平台。各政党和政治联盟所追求的大都是自己的私利,国家认同感和政治使命感不强,有的甚至完全不存在。这种违背伊拉克国情政情的政治转型,使得伊拉克政局长期混乱不堪,政府无法有效治理国家,社会发展停滞甚至倒退。

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