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美国是否可以无视WTO争端裁决

时间:2017-09-06

        2017年8月18日,美国贸易代表依据《1974年贸易法》宣布对华启动301调查。但依据美国早前承诺,美国不能仅仅依照本国调查结果,擅自对中国采取单边报复措施。目前,中美经贸合作呈现积极态势,中美经济合作百日计划已取得重要进展,双方正商谈开展一年合作计划。展望未来,中美经贸合作间的一些重大问题仍然亟待解决,特别值得紧惕的是美国贸易新政出现无视WTO争端裁决的新趋势。从WTO实际运行看,美国是WTO争端解决机制最积极的使用者,利用WTO争端解决机制较好地维护了自身利益,无视WTO争端裁决不符合美国的利益。

        ■       丰/文

        DOI: 10.19422/j.cnki.ddsj.2017.09.018

        目前,中美经贸合作总体呈现积极态势,中美经济合作百日计划收获首批成果,双方正商谈开展一年合作计划。然而,中美经贸合作间的一些重大问题仍然亟待解决,特别值得警惕的是美国贸易新政出现无视世界贸易组织(WTO)争端裁决的新趋势。2017年8月18日,美国贸易代表依据《1974年贸易法》宣布对华启动301调查。而美国早就承诺,贸易代表根据301条款”做出美国依相关协定的权利被违反或否定的决定,将依据WTO争端解决机构所通过的专家组或上诉机构裁决。也就是说,美国不能仅仅按照本国调查结果,擅自对中国采取单边报复措施。因此,美国是否会如其贸易新政所声称的那样无视WTO争端裁决是一个值得研究的重大问题。

 无视WTO争端裁决:美国贸易新政值得警惕的新趋势

        2017年3月,美国贸易代表办公室(USTR)发布了特朗普政府2017年的贸易政策议程。报告秉承特朗普一直宣称的美国优先”原则,指出特朗普政府贸易政策的最根本目的是通过促进真正自由公平的贸易来保护美国利益,并据此确立了新政府2017年贸易政策的施政重点,即捍卫贸易政策领域的国家主权、严格实施美国贸易法律法规、发挥影响力促使其他国家开放市场、重新谈判更有利于美国的新贸易协定。

        无视WTO争端裁决是美国贸易新政值得警惕的新趋势。在捍卫贸易政策领域国家主权”部分,美国援引WTO与美国国内法相关条款,提出WTO争端裁决不应增加或删减美国在WTO协定项下的权利或义务,即使世界贸易组织(WTO)的争端裁决不利于美国,美国也可以积极捍卫其贸易政策国家主权,不用遵守WTO裁决调整相关法律法规和政策措施。在严格实施美国贸易法律法规”部分,美国提出,其国内贸易法致力于促进自由公平的贸易,如果WTO争端解决机构采纳的关于多边协定规则的解释损害了美国运用反倾销、反补贴、201条款”“301条款”等政策手段的能力,美国将无视WTO的解释,根据本国需要积极打击贸易伙伴的不公平贸易行为。在发挥影响力促使其他国家开放市场”部分,美国认为,WTO规则的重大缺陷在于假定其成员按照市场规则透明实施WTO协定,但实际情况并非如此,美国因而将更加积极运用一切方式促使外国对美国开放商品与服务市场。在重新谈判更有利于美国的新贸易协定”部分,美国提出,自中国2001年加入WTO后,美国制成品贸易赤字大幅上升、人民收入下降、制造业就业岗位流失以及工业产出增速显著放缓,多边贸易体系因而有利于中国、不利于美国,美国政府将更关注双边谈判,对贸易伙伴在公平贸易方面设置更高的标准,并且将穷尽一切可能的法律手段来回击那些坚持不公平贸易行为的贸易伙伴。

        争端解决机制(dispute settlement mechanism, DSM)是多边贸易体系的中心支柱和WTO对世界经济稳定最独特的贡献。自世界贸易组织运行以来,大量的案件也使得争端解决机制成为WTO最活跃的部分。对中国而言,在多边框架内有效解决贸易争端是申请加入关税贸易总协定(GATT)/WTO的主要动机之一。入世”前,中国一直未能从美国获得永久性最惠国待遇”,并且处于20世纪80年代新贸易保护主义和美国依据301条款”实施单边制裁的严重威胁之下,出口市场因而面临较大的不确定性。要确保国民经济的稳定增长,客观上需要在公平合理的基础上解决外部市场准入问题。入世”后,中国迅速成为WTO争端解决机制最积极的使用者之一,特别是在2006年12月结束了入世”的五年过渡期后,中国以申诉方或被申诉方的身份共参与了49起WTO案件,占当期发生案件总数的三分之一左右。

        当前,世界经济正步入低速增长期,同时中国处于深化改革和加快转变经济发展方式的攻坚期”,外部世界贸易保护主义风险持续高企,对中国关键领域改革开放的关注与压力也在不断增长。中国尤其需要借WTO争端解决机制来为经济增长和结构调整提供稳定、可预期的国际环境。特别是,中国已于2016年12月针对美国、欧盟未按协议承认中国是市场经济、对华反倾销替代国”的做法,启动WTO争端解决程序。如果美国输掉官司、却又拒绝修改相关反倾销程序,中国将在WTO的授权下对美国产品实施报复,美国反过来有可能不顾WTO规则单边制裁中国。因此,问题的关键在于,美国是否真的会如美国贸易代表办公室(USTR)报告中所声称的那样无视WTO裁决?对这一问题的回答,直接关系到中国的重大贸易利益,直接关系到WTO作为多边贸易谈判和争端解决平台的公信力,也直接关系到未来国际社会是否会爆发毁灭性贸易战。

无视WTO争端裁决不符合美国的利益

        美国是WTO争端解决机制最积极的使用者。从案件总数看,截至2017年4月20日,WTO成员一共提起了524件申诉,其中美国提起114件,被申诉130件,作为第三方参与140件,共参与384起案件,占总数的73%,是WTO争端解决机制最积极的使用者。而排名第二的欧盟,提起的案件总数是97件,在84起案件中被申诉,作为第三方参与165件,共参与346件,占总数的66%。两者间的差距仍然比较明显。

        美国利用WTO争端解决机制较好地维护了自身利益。根据美国贸易代表办公室的统计,在已经终结的案件中,美国作为申诉方在94%的案件中获胜,作为被申诉方输掉了52%的案件。并且,美国作为申诉方,在已终结的WTO案件中,只有6%的案件美国在核心问题上没有获胜。

        如果美国不遵守WTO裁决,损害WTO的公信力,美国自身也将受损。像WTO这样的多边经济组织之所以要建立争端解决程序,归根结底是为了解决合作信心问题。争端解决机制为政府提供了一个外部的承诺工具,迫使其遵守自由化承诺,否则将受到惩处。WTO规定,如果争端解决机构的建议和裁决在合理期限内没有得到执行,争端方有20天的时间进行协商以达成双方均可接受的补偿。在没有达成协议的情况下,争端方可以要求WTO授权中止其对有关成员国的减让或其他义务(即报复)。由于关税是减让的主要部分,中止减让实际上允许争端一方对不遵守WTO裁决的另一方暂时停止以前数轮多边谈判达成的关税削减义务(即提高关税),直至裁决被执行。从以上规定可以看出,在WTO体系内,提起和实施贸易报复仍然依赖于参与争端的某一方而不是WTO全体成员,WTO既没有权力也没有单独的机构对不遵守裁决的国家直接实行制裁。对一个纯粹以自愿方式加入的国际组织来说,成员不执行裁决的最坏结果不过是退出或被驱逐。因此,败诉方不一定会受到相应的处罚,因而也没有充分的动力执行裁决。

        然而,从目前来看,WTO裁决的执行效率相对较高,绝大多数案件的败诉方都执行了裁决,只在有限案件中由于执行问题导致WTO授权进行报复。其根本原因在于,WTO作为国际贸易合作的多边平台,具有重复博弈的性质,一个受到尊重”的争端解决机制将更好维护所有成员利益,对于世界第一货物贸易大国美国而言更是如此。如果美国不遵守WTO裁决,这将是对WTO体系的一次严重挑战,甚至动摇国际社会对WTO的信心,而这种信心很大程度上建立在过去WTO顺利运行的基础上。挑战WTO并不符合美国的根本利益。

        另外需要指出的是,以WTO裁决方式解决的案件仅占美国涉案总数的一小部分。在WTO,争端解决的方式有很多种,未经裁决就已解决的争端解决方式包括双边协商解决、被申诉方主动取消有争议的贸易措施、申诉方撤回建立专家小组的要求、没有确定专家小组成员、提出磋商请求后争端方长期未采取进一步行动、专家小组因暂停工作的时间超过限制而自动解散以及申诉方就同一问题提出了新的诉讼等。按照美国贸易代表办公室的数据,美国作为申诉方,未经裁决就已解决的争端占已解决案件总数的55%;作为被申诉方,未经裁决就已解决的争端占已解决案件总数的54%。可以看出,美国参与的大多数案件未经裁决就已解决,以采纳WTO正式裁决(专家小组或上诉机构报告)方式解决的案件仅占美国涉案总数的一小部分。这进一步说明,如果美国无视WTO裁决,损害WTO体系,危害巨大而所得将极为有限,真可谓是捡了芝麻,丢了西瓜”。

 

美国能够以多种方式影响WTO争端裁决结果

        比起与WTO的直接对抗,美国更有可能通过多种方式直接或间接影响WTO裁决结果,具体方式包括:

        第一,通过决策机制推翻裁决。在WTO争端解决机制的制度设计中,对上诉机构的活动虽然没有确定专门的机构或程序进行审查,但其行为同样受到WTO规则的制约,这种制约主要来自WTO的决策机制。也就是说,如果被申诉方有争议的贸易措施能得到其他成员的广泛支持,就能通过解释或修订相关协定等共同行动来约束上诉机构的行动。WTO的决策条款要求成员遵守全体一致传统,当不可能达到全体一致时,可以通过投票以绝大多数一致”的方式决定是否修改总原则以外的事项。所以WTO成员可以通过两个渠道对上诉机构施加集体限制:一是以四分之三多数发布关于乌拉圭回合协定的有约束力的解释;二是以意见一致或三分之二多数投票赞成的方式修正协定。虽然两种方法均有很高限制,但是由于WTO是建立在成员间非正式合作的基础之上,成员(尤其是美、日、欧)间关于WTO决定合理性的非正式协议与该决定最终的有效性之间有巨大的关联

       第二,利用多边贸易协定条款缺陷避免不利裁决。正如前面所指出的,作为一系列复杂谈判和政治妥协结果的WTO协定,存在大量模糊或自相矛盾的条款。这一问题同样出现在争端解决机制中。以上诉机构的裁决活动为例,其审查范围被明确限定在法律问题,而事实上,只有在专家小组的事实裁决为上诉机构的分析提供足够基础的情况下,上诉机构才能够完成相关的法律分析任务。否则,虽然理论上上诉机构可以选择将案件发回专家小组重新审理,或者自行完善事实证据,或者将该事实问题搁置不予裁决,但实践中受WTO规定的限制,上诉机构在遇到此类问题时只能搁置。如果争端方想就该法律问题获得裁决,必须重新启动争端解决程序,由专家小组来解决事实证据不足的问题。在加拿大奶制品案(21.5程序)、澳大利亚鲑鱼案、韩国奶制品案和加拿大汽车案中,就是因为事实认定问题导致上诉机构无法完成分析并做出裁决。在加拿大奶制品案中,新西兰和美国不得不重新申请第二个执行专家小组

        第三,不配合WTO争端解决机构的调查。按照WTO的规定,除非争端方另有约定或争端解决机构授权主席与争端方协商拟定,专家小组的职权范围限定于争端方向争端解决机构提交的事项。上诉机构的工作范围则是该专家小组报告所涉及的法律问题及专家小组所做的法律解释。专家小组有权向其认为适当的任何人或机构和有关渠道获取资料和专门意见。但是为尊重各国主权,专家小组在向一国所辖的任何个人或机构索取资料和意见前,应通知该国政府。这意味着WTO裁决的公正性直接受申诉方调查能力和被申诉方是否配合调查的影响。

        第四,利用国内法制约WTO发布不利裁决。达成国际协定常常要求成员让渡一部分国家主权。相应地,WTO成员尤其是主要贸易大国在接受国际经济规则的同时,还试图直接通过国内立法向WTO的裁决者们施加压力。美国在决定加入WTO时就通过立法,决定建立一个由五名联邦法官组成的专门委员会,负责审查日后WTO争端解决机构可能通过的、不利于美国的裁决报告。该委员会对国会负责,并根据裁决者是否逾越了授权范围或审理范围、是否改变了(增加或减少)美国多边承诺的内容、是否有专横武断或失职不端行为、是否违反了应有的审查标准等四个方面定期审核WTO的裁决报告。如果该委员会认定的、违反以上四个标准之一的WTO裁决报告在五年内累计超过三份,美国国会就应考虑做出决定退出WTO。

        第五,左右WTO争端解决裁决者人选。WTO的争端解决机制为二审制,一审为专家组,终审为上诉机构。 建立常设的上诉机构是WTO争端解决机制的创新,常设上诉机构有七名成员,任期为四年,可连任两届,对某一案件由其中的三名进行审议。2016年,美国认为WTO争端解决上诉机构的一名韩国成员多次在判决中做出超越权限的劝告,反对其连任,导致上诉机构不得不减员。美国的行动招致广泛的反对。前任上诉机构法官James Bacchus称,上诉机构法官的独立性是WTO争端解决成功运行的关键,也是整个WTO贸易体系成功的关键,减损法官的独立性将威胁整个WTO贸易体系。巴西、日本和欧盟等纷纷表示,美国此举对当前乃至未来上诉机构成员的独立性和公正性构成非常严重的威胁。

 

  

        本文认为,无视WTO争端裁决不符合美国的利益。美国是WTO争端解决机制最积极的使用者,利用WTO争端解决机制较好地维护了自身利益。WTO作为国际贸易合作的多边平台,具有重复博弈的性质,一个受到尊重”的争端解决机制将更好维护所有成员利益,对于世界第一货物贸易大国美国而言更是如此。如果美国不遵守WTO裁决,这将是对WTO体系的一次严重挑战,甚至动摇国际社会对WTO的信心,而这种信心很大程度上是建立在过去WTO顺利运行的基础上。挑战WTO并不符合美国的根本利益。

        本文同时认为,美国能够以多种方式直接或间接影响WTO争端裁决结果,包括通过决策机制推翻裁决、利用多边贸易协定条款缺陷避免不利裁决、不配合WTO争端解决机构的调查、利用国内法制约WTO发布不利裁决、左右WTO争端解决裁决者人选等。这说明出现美国因不满争端裁决而与WTO直接公开对抗局面的可能性较小。

        即使如此,正如中国国家主席习近平在一带一路”国际合作高峰论坛主旨演讲所指出的那样,从历史维度看,人类社会正处在一个大发展大变革大调整时代,从现实维度看,我们正处在一个挑战频发的世界。为了更好地应对变革与挑战,中美两国应积极携手合作,秉承和平合作、开放包容、互学互鉴、互利共赢的丝路精神,维护多边贸易体制,维护和发展开放型的世界经济。

(作者系中国社会科学院世界经济与政治研究所研究员)

(责任编辑:徐海娜)