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从首脑会晤透视美印战略关系新发展

时间:2017-08-14 作者:张力 来源:《当代世界》2017年第8期

导语:20176月,印度总理莫迪访美,印美两国发表联合声明。双方承诺加强在安全、反恐、多边等领域合作。从美国扩大对印军售到马拉巴尔2017军演,种种事态都反映出美印强化防务合作的努力。长期看,美印深化战略伙伴关系的总体趋势不会改变。美印战略合作的性质和走向将很大程度上影响中国的利益和安全,必须予以密切关注和充分应对。

      力/文

DOI: 10.19422/j.cnki.ddsj.2017.08.004

 

自冷战结束至今,美国与印度的关系经历了重大调整,双方战略合作近年来发展迅速,在不同领域的接触日益拓展。美印深化战略合作对亚太和印度洋地区的总体格局将产生不可低估的影响。本文以近期印度总理莫迪访美和美印联合声明为切入点,从战略、防务和地区安全层面解读美印关系的新发展及其与中国的利害关联。

 

莫迪访美与印美联合声明

自特朗普2017年年初就任美国总统以来,印度始终不是美国对外关系中的重要话题,由此导致对美印关系走向及其影响的诸多猜测。2017626日,印度总理莫迪应特朗普之邀访美,美印两国领导人举行会晤并发表联合声明。此次莫迪访美及美印联合声明的发表对观察当前及未来美印关系提供了有意义的视角。

美印联合声明指出,双方决心扩大和深化两国间的战略伙伴关系,实现共同目标,提供强有力的领导责任,应对全球性挑战。美印建立密切的伙伴关系对印太地区的和平与稳定至关重要,双方同意采取进一步措施扩大和深化战略伙伴关系,实现打击恐怖主义、促进印太地区稳定、增强自由与公平贸易以及加强能源合作等共同目标。联合声明突出了美印在战略、防务、安全和国际及地区多边领域的合作。

第一,地区安全与发展。美印重申在全球范围内保障航行、飞越和贸易自由;强调所有国家以和平方式和依据国际法解决领土争端;支持通过透明发展基础设施和采用负责任的债务融资方式促进地区经济互联互通,并确保尊重主权和领土完整、法治和环境,呼吁其他国家同样奉行这些准则。美国欢迎印度对促进阿富汗民主、稳定、繁荣和安全所作贡献,承诺就支持阿富汗的发展与印度保持密切磋商。美国支持印度西向政策,美印赞同增进合作、加强外交磋商并与中东地区伙伴国家开展实质性协作。美印强烈谴责朝鲜对国际和地区安全的持续挑衅,决心共同阻止朝鲜推进核导计划。

第二,反恐合作。美印同意强化反恐合作,共同应对恐怖主义威胁,打击基地组织、伊斯兰国穆罕默德军Jaish-e-Mohammad)、虔诚军Lashkar-e-Taiba)和达乌德团伙D-Company)及其分支。印度赞赏美国将伊斯兰极端武装组织圣战者党Hizb-ub-Mujahideen)领导人列入全球恐怖分子黑名单,双方同意建立新的磋商机制以甄别各自国内及国际恐怖组织。美印要求巴基斯坦确保不使其领土用于发动对他国的恐怖袭击,并尽快将孟买袭击(200811月)、帕坦科克袭击(20161月)及其他越境恐怖袭击的罪犯绳之以法。此外,美印宣布增强合作以防范恐怖分子流动和清除恐怖组织全球招募网络。

第三,防务与海上安全合作。美国认可印度为主要防务伙伴,双方赞同在此基础上深化防务与安全合作,按与美国的盟友和条约伙伴相称的标准共同研发先进防务装备和技术。美国批准向印出售海上无人侦察机,帮助印度提升军事实力和促进共同安全。美印决定扩大海上安全合作,实施白色航运数据共享计划并加强在海洋意识领域的协作。特朗普欢迎莫迪支持美国作为观察员参加印度洋海军论坛。美印双方强调年度性马拉巴尔海上联合军演的重要意义,赞同为实现共同的海洋目标而增强互动。

第四,多边领域的合作。美印同意在全球防扩散问题上保持密切合作,美国支持印度尽早加入核供应国集团、《瓦森纳协定》和澳大利亚集团等多边机制。特朗普重申美国支持印度在联合国安理会改革的前提下成为常任理事国。

印美联合声明反映了双方的战略关切和对彼此的战略期待。声明既体现了共同点,也明显存在相互谅解和包容的成分。

联合声明提出巴基斯坦不得将其领土用于发动对他国的恐怖袭击并尽快将越境恐怖袭击的凶犯绳之以法,措辞颇为严厉。但美方官员在美印首脑会晤前已明确表示,特朗普团队理解与印度、巴基斯坦关系的微妙平衡,美国与印度和巴基斯坦的关系完全取决于对是非曲直的判断,特朗普政府希望深化美印关系,但也对与巴基斯坦继续开展合作很感兴趣,并且对印巴关系紧张深表关切。联合声明也未提及印度敏感的克什米尔问题。

此外,美国的反恐目标历来只针对直接威胁美国和西方的恐怖组织。印度舆论经常批评美国反恐搞双重标准,而此次声明具体点明数个主要危害印度安全的伊斯兰武装组织,表明特朗普政府照顾到了印度的关切。

在朝鲜半岛等地区热点问题上,印度积极向美国靠拢。近年来印度在美国的施压下日益加大对朝鲜的制裁力度。印度在实施制裁前是朝鲜第三大贸易伙伴(仅次于中国和沙特),但在20175月宣布对朝鲜中止除粮食、药品之外的所有贸易项目。 

 

美印战略关系的近期发展

特朗普对美印关系的考量并非一张白纸,不可能抛开前几届尤其是奥巴马政府的对印外交遗产。一方面,奥巴马任内推行亚太再平衡战略,重视印度的地缘政治作用,对发展美印关系表现主动,出台多项重大举措,为拓展美印战略合作打下坚实基础;另一方面,莫迪就任印度总理后积极推进印美战略合作,称美国是不可或缺的战略伙伴,印美有能力共同维护从印度洋到亚太地区的稳定和繁荣。 

近年来美印战略关系迅速发展。美印防务贸易水平不断上升。美国对印军售在2016年首次突破150亿美元,成为与俄罗斯不相上下的对印军售大国。2015年,美众议院提出议案,要求在讨论防务技术与伙伴的立法中将印度提升到与美国的北约盟国以及条约伙伴国相同的地位。美国防部同期专门成立对印快速反应小组,负责排除与印度实现技术分享的障碍。此外,美印联合军演近年来日益增多,规模和复杂程度不断提高,目的是提高美印两军的协调行动能力,包括应对亚太地区可能发生的冲突。美印就在印度洋及南中国海实施联合海上巡逻开展对话。20151月,美印签署《亚太和印度洋地区联合战略愿景声明》,强调共同维护亚太与印度洋海域的航行自由和海上通道安全,并将南中国海视为重点目标之一。20168月,美印通过艰难谈判实现突破,正式签署《后勤交换备忘录协议》,授权美印两军在特定情况下可相互使用对方军事设施。201612月,在美国会两院相继批准的基础上,奥巴马在离任前夕签署《2017年国防授权法》,宣布印度为美国的主要防务伙伴

主要防务伙伴是美国为印度量身定做的身份,其性质介于传统盟友与战略伙伴之间。长期以来,印度在对外交往中展示不结盟战略自主的形象。尽管与美战略合作日益加深,但印度仍不愿被视为美国标准意义上的战略盟友。美国朝野对此有清晰认知,因此主要防务伙伴的身份解决了这一难题。对印度来说,成为美国主要防务伙伴的实质性意义在于能享有与其战略盟国相同的待遇,从美国广泛获取军事和双向(军民两用)技术。并且由于是国会正式立法,除非宣布废除,它对特朗普政府及之后的政府都具有法律约束力。

 

特朗普政府与美印安全合作

特朗普虽执政已逾半年,但对南亚的态度不温不火,美印关系波澜不惊。鉴于特朗普宣布废除《跨太平洋伙伴关系协定》、退出《巴黎气候协定》等举措带来的波动,以及提出降低美国全球性义务的主张,美国在亚太、印度洋及南亚的政策仍有待明晰。尽管如此,美印双方均重视深化伙伴关系,战略合作近年来在双方共同推动下已取得显著进展,对两方都不存在无法逾越的政治障碍,并且加强与印战略合作得到了美国会两党的支持。印度也对特朗普政府继续推进美印战略关系表示谨慎乐观。以下几个侧面反映了美印战略关系的近期走向。

(一)马拉巴尔2017海上军演

20177月,美印日三方在孟加拉湾举行马拉巴尔2017海上联合军演在全球范围内引发关注。马拉巴尔军演始于1994年,初衷是增进美印双边战术交流和海上互信,后逐渐演化为美印年度性防务合作安排和双边战略互动的重要内容。20079月,日本、澳大利亚和新加坡加入美印马拉巴尔军演,中国对此高度关切并作出强烈反应,此后军演仅限于美印两方。但日本从2015年起成为马拉巴尔军演的正式参与方,美印双边联合军演由此转化为多边军事活动。马拉巴尔2017军演的规模超过以往,三方共出动16艘舰艇和95架军机,包括尼米兹号、维克拉马蒂亚号两艘航母和出云号直升机驱逐舰及各自组成的编队。军演除演练空海协同作战之外,还首次包括了反潜、海上巡逻和侦查等项目。美国卡内基和平基金会学者称,此次军演显示了美印日三国在亚太和印度洋地区日益密切的战略伙伴关系,象征美国决心与印度共同维护亚洲的安全环境。 

(二)军备出口和共同研发

特朗普政府能否延续奥巴马政府推进美印防务合作的政策也备受关注。分析人士对美印防务关系的进展有积极预期,认为美国能帮助印度实现国防军事现代化,包括快速发展本土军工产业。目前观察表明,尽管特朗普上台后大刀阔斧的政策调整增添了美国对外政策的模糊性,但保持印度的主要防务伙伴地位却无悬念。美国务院官员最近表示,《出口行政管制条例》的改革反映了印度作为(美国)主要防务伙伴的地位,将实质性提升(美印)防务合作关系,而且印度是全球唯一能依据这项改革从美国获取军事和民用双向技术的国家。作为继续推动防务合作的体现,特朗普政府在莫迪访美期间正式批准向印出售22海上守护者无人侦察机,极大地增强了印度在印度洋及周边海域的巡逻、监控和行动能力。因涉及敏感技术,美印围绕该军售项目的谈判几经周折,最终获批是美印务实推进防务合作的一大进展。此外,美国军工巨头洛克希德?马丁公司20176月宣布,只要印度政府同意签署购买150F-16的订单,公司将批准在印度联合生产该类战机。 

(三)印巴关系与地区安全

特朗普对南亚地区安全的对策在沿袭前届政府的同时也表现出了自身特色。在反恐和打击极端主义的问题上,特朗普表现出了强硬态度,这对印度的处境有利,但美国的反恐政策在南亚格局中将继续受到其他因素的干扰,尤其是印巴关系和克什米尔问题。特朗普多次表示愿意调解印巴关系,声称如果能帮助印巴和平相处将是一项斐然成就20174月,美驻联合国大使提出特朗普政府愿发挥积极作用缓解印巴之间的紧张,印度迅疾回应绝不接受任何第三方调停,美方随后改口称鼓励印巴直接对话。其实在印巴间保持微妙平衡也是美国前几届政府的一贯立场,印度很难指望美国完全站在自己一边。此外,印度历来反对外部大国介入克什米尔争端,对美国的任何调停提议保持警惕。尽管美国国会近年来对巴基斯坦的指责日益严厉,但美国政府的政策却始终把握着分寸。特朗普将继续奉行在反恐框架内向巴提供军援的政策,而这正是印度的忌惮所在。对克什米尔问题,奥巴马政府曾尽可能保持距离,但从特朗普的现行言论观察,他有可能奉行更强势的政策,即在增大对巴施压的同时,也加大对克什米尔的干预。但有分析指出,美国以增强介入的方式施压巴基斯坦,对印度未必就是福音。假如情况真如此发展,印度将面临外交困境。

(四)阿富汗稳定

以美国为首的北约在2014年底完成了向阿富汗政府的权力移交,但战争仍在继续,稳定与和平似乎遥遥无期。自塔利班政权倒台以来,印度与阿富汗一直保持良好关系,印度迄今已向阿富汗提供20亿美元援助并承诺增大援助额度,也试图扩大在阿政治经济影响和战略存在。印度从地缘政治和安全利益考虑,高度关切特朗普政府的阿富汗政策,担心美国的完全撤军将导致阿富汗及周边安全局势进一步恶化,从而使印度面临来自伊斯兰圣战组织的更严重威胁,并让巴基斯坦在地缘政治角逐中重占优势。印度舆论认为,特朗普在阿富汗问题上应将莫迪作为可以依靠和信赖的伙伴,包括施压巴基斯坦改弦易辙,增强阿政府军战斗力,消耗塔利班等反叛武装的有生力量,并通过2017年大选改善阿富汗政府的执政能力。

 

美印战略合作对中国的影响

美印深化战略合作并在地区层面保持密切互动,势必对中国的战略利益以及亚太和印度洋地区格局产生复杂影响。美国希望借助印度在印度洋及亚太地区制衡中国;印度则指望通过提升印美战略合作增大与中国竞争和抗衡的实力。特朗普政府和莫迪政府在深化美印关系时没有忽略这一共同话题。美国防部官员在评论特朗普的政策时毫不讳言,中国与邻国间的军事力量悬殊日益拉大,增加了亚洲的不稳定风险,美国将印度作为主要防务伙伴,意在支持印度成为印度洋地区居主导地位的安全提供者并抵消中国的优势。 

美印海上安全合作也突显了双方对中国的防范。美印一致强调确保印度洋、南海的国际航行自由,潜台词却是防止中国在印度洋和西太平洋获取战略主导地位。近年的南海局势表明,美印两国以保障国际海域航行和飞越自由为借口,无视中国的领土主权和海洋权益,实际介入了中国与部分地区国家的争端。特朗普与莫迪最近重申对南海争端的立场,将对美印战略合作产生何种影响,需要密切跟踪观察。尽管美印双方称马拉巴尔2017军演不针对任何特定国家,但有分析认为,此次军演正值中印在边境地区洞朗发生持久军事对峙和中国强化在南海及印度洋的战略部署,因此显然针对中国。

另值得注意的是,此次印美联合声明在谈及地区互联互通时,用词与印度外交部2017513日有关拒绝参加中国一带一路倡议的声明如出一辙。2017年北京举办一带一路国际合作高峰论坛,特朗普政府派出高级别代表团参会,曾被舆论称作是美国几经犹豫后决定与中国合作迈出的重要一步。但从美印的这一表述看,特朗普政府完全理解并接受印度对一带一路倡议的观点。 

也需要指出,随着特朗普的上台,美国将继续视印度为重要战略合作伙伴,并利用印度制衡中国。印度也乐于与美国协调政策以获取战略实惠。但同时也应看到,印度对美国的战略也保持着灵活性,在通过伙伴关系受益的同时也不会放弃独立外交和战略自主权,并企图利用大国博弈谋取自身利益的最大化。从这种意义上说,印度不太可能成为美国的标准战略盟友。然而,急于战略崛起的印度是否会为了搭便车而呼应美国维持霸权、遏制中国的政策,进而对中国的战略利益构成挑战,也是一个不容忽视的问题。

综上所述,美国的对外政策自特朗普执政以来出现一系列变数,不确定性加大。从美印双方来看,提升战略伙伴关系既有强劲的动力和支撑,也存在某些双边和多边制约。但基于各自的战略需求,美印深化战略伙伴关系的总体趋势不会改变。美印战略合作的性质和走向将很大程度上影响中国的利益和安全,必须予以密切关注和充分应对。

(作者系四川大学南亚研究所教授)

(责任编辑:张凯)