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欧美关系“再平衡”及其对中国的挑战

时间:2017-07-12 作者:赵 柯 张仕荣

     张仕荣

DOI: 10.19422/j.cnki.ddsj.2017.07.008

 

特朗普在竞选期间以及当选总统后一系列针对北约及欧盟的不友好言辞,引发了跨大西洋两岸的紧张关系。20175月特朗普首次出访欧洲,出席北约峰会和七国首脑峰会,期间在防务、贸易、气候等议题上对欧洲频频发难,德国总理默克尔在随后的一次演讲中直言不讳地说:那个完全可以信赖其他伙伴的时代已经部分地成为过去,我们欧洲人必须将命运掌握在自己手中。由此,欧美同盟的稳固性受到国际舆论的普遍质疑,认为跨大西洋关系出现裂痕。分析欧美同盟稳固与否,不能仅从挑衅性的言辞出发,更要看争吵是否动摇了双方的战略共识和合作机制。本文认为,特朗普在言辞上对欧洲的敲打,实际上是在延续奥巴马政府时期就已启动的欧美关系再平衡。当前欧美冲突的实质是双方在防务、贸易、气候等诸多领域重新调整相互间的权利、责任和利益,而非分裂再平衡后的欧美关系会变得更加稳固,大西方会在其共同推动下进一步形成,这对中国是一个真实的挑战。

 

北约框架下欧美军事同盟

没有弱化

特朗普带给欧美关系的最大冲击莫过于其安全防务政策。特朗普竞选时称北约已经过时,并且威胁欧洲国家,如果不增加军费开支,美国将放弃对欧洲的安全承诺。特朗普这一咄咄逼人的表态确实挑战了欧美关系的底线,但其真实目的是要让欧洲在世界安全事务中发挥更为重要的作用,增加军费和各种资源的投入,为北约的全球行动做出更大贡献,加速在北约框架内实现美欧力量的再平衡,减轻美国的责任和负担,而非弱化、甚至放弃欧美军事同盟。这与奥巴马的北约政策是一致的,只不过特朗普不像奥巴马那么温文尔雅,而是用更加蛮横的威胁性语言和步步紧逼的高压态势来敦促欧洲履行防务义务。

在欧美关系史上,以放弃对欧洲国家的安全承诺为威胁,迫使欧洲国家让步的美国总统,特朗普不是第一个。在20世纪60年代后期,美国由于越南战争出现巨额财政赤字和贸易逆差,各国普遍对美元信心不足,法国更是带头用美元储备向美国兑换黄金,引发了市场对美元的抛售浪潮。当时德国是最大的美元外汇储备国。对美国而言,说服德国继续持有美元不抛售,对稳定美元尤其关键。美国要求德国书面承诺不将所持的美元兑换黄金,但德国只想口头约定,时任美国总统约翰逊以从德国撤军相威胁。在冷战背景下,对处于东西方对抗桥头堡位置的德国而言,苏联军队跨过边境长驱直入并非一种低概率事件,而是现实的危险,从国家安全考虑,德国只能遵从美国的要求。1967330日,时任德国联邦银行行长布莱辛写信给美联储主席马丁,承诺德国不会把所持美元储备兑换成黄金。

从历史经验看,美国过去对欧洲的这种放弃安全承诺的威胁,并没有实质性地损害欧美军事同盟关系,这主要源于双方安全利益的高度融合,特朗普冲击未必就能改变历史。更为重要的是,欧洲对于美国要求的防务再平衡,也是认同的。因为欧洲人也很清楚,美国对北约防务开支的贡献比例长期地维持在70%左右的水平不可持续,特别是乌克兰危机让欧洲人切实地感受到了地缘政治风险的存在,意识到了加强美欧军事同盟的必要性和紧迫性。在2014年举行的威尔士北约峰会上,欧洲国家第一次承诺将遵守军费开支不低于国内生产总值的2%,保证军费中装备和研发开支不低于20%的义务。威尔士峰会标志着欧洲国家开始改变长期以来在安全领域搭便车的策略,形成了重整军备的战略共识。

欧盟在20166月发布的《全球战略》文件中,一改之前对自身软实力的自信和推崇,认为在当前充满对抗性的世界中要提升硬实力,就需要增加安全与防务领域的可信度,为自己的安全承担更多责任。在《全球战略》文件中,欧盟再次确认了威尔士北约峰会的共识,要求各成员国将足够的经费投入到防务中,并且认为更可信的欧洲防务是与美国建立健康的跨大西洋关系的基本前提。与美国更加平衡地分担防务负担,已经成为欧洲国家的共识。作为当前欧盟事实上的盟主,德国在20167月发布的《2016年安全政策与联邦国防军未来白皮书》中也表示,在北约框架内,欧洲承担共同防务中的比例越大,跨大西洋安全伙伴关系就会越紧密越有成效。可以看出,由于地缘安全形势的恶化,早在特朗普上台之前,欧洲已经决定要更多地分担美国的防务支出,并且要进一步加强跨大西洋的军事同盟。

特朗普对欧洲发出的夸张性安全威胁,更多的是对既有共识的另类强调,仅仅停留在外交辞令层面,没有成为实际的行动,北约框架下的欧美军事同盟没有弱化。欧洲不满的是特朗普要求欧美防务再平衡粗暴方式,而非再平衡本身,欧洲对欧美军事同盟仍然是有信心的。201761日,法国新任国防部长古拉尔出访德国。她和德国国防部长冯德莱恩会面之后均表示,法德两国毫不怀疑美国在北约问题上采取的团结精神。古拉尔认为,特朗普到访布鲁塞尔本身就释放出他对北约的兴趣并没有减弱的信息,并且表示毫不怀疑美国人民和领导人会忠实于协防条款。德法两国的国防部长也再次确认了欧洲加大防务支持的必要性,认为欧洲为维护自身利益,防卫必须得到加强。冯德莱恩还特别强调这将需要很大的开销,但这些开销是有必要的

 

欧美贸易政策的共识大于分歧

特朗普是商人出身,显然更加明白国际贸易的重要性。他反对的不是自由贸易本身,而是美国没有得到足够收益份额的自由贸易。用特朗普的话说就是,我们没有得到公平对待。所以,特朗普贸易政策的核心是所谓公平贸易,其具体内涵大致是公平贸易就是要为美国企业打开海外市场。通过谈判或者施压的方式要求贸易伙伴更多地向美国开放市场,遵守对美国有利的国际经济规则,甚至要重新设定能够确保美国得到足够收益份额的国际规则。具体而言,就是要改变之前具有照顾性质的对贸易伙伴单向市场开放的做法,代之以要求贸易伙伴按照对等原则双向开放,确保美国企业能够自由进入任何国家的市场。为实现这一政策目标,特朗普不惜挥动关税、制裁等大棒,为了更有效地制定有利于美国商业利益的规则,不再拘泥于多边贸易谈判,而是改为使用双边的方式。

特朗普的公平贸易政策并不新鲜,欧洲人在这方面至少领先了十年,并且对公平贸易内涵的阐释更加明确、系统化,在政策工具的使用上也更加细腻、成熟。2006104日,欧盟委员会公布了题为《全球的欧洲:参与世界竞争对欧盟增长和就业战略的贡献》的新贸易政策文件,确立了为欧洲企业打开海外新市场和确保公平竞争的贸易战略。从2007年开始,欧盟官员在各种场合不断强调我们必须时刻坚持公平贸易,包括结束出口产业的不公平的国家干预、坚持世界贸易组织关于市场准入的承诺和尊重知识产权等诉求,认为通过反对其他国家不公平的出口补贴来保护欧洲产品是市场开放的题中之意。欧盟当时的做法与现在特朗普政府一样,没有仅仅局限在主流的多边贸易谈判中,而是使用双边和多边的讨论和协议来达到此目的。当需要之时,求助于贸易保护措施

通过对比可以看出,特朗普版的公平贸易政策实际上就是欧盟公平贸易政策更具进攻性的新版,两者的政策理念和目标指向是一致的——打开广大发展中国家,特别是新兴经济体的市场,用国际规则来约束其竞争力,从而确保自身的竞争优势。因为欧洲和美国本身就互为重要的贸易伙伴以及投资来源地和目的国,彼此间的贸易壁垒和投资障碍要少很多,要扩大本国企业的海外市场份额,短期内潜力有限,扩大在发展中国家特别是新兴经济体的市场份额,才是其真正的目标。所以,在贸易政策上,美欧是真正的利益共同体。

这就是为什么特朗普在竞选时威胁对欧洲国家采取贸易保护措施,对《跨大西洋贸易与投资伙伴关系协定》(TTIP)大加批判,导致谈判搁浅,而现在又主动提出要重启。2017424日,美国商务部部长威尔伯·罗斯会晤欧盟贸易专员马尔姆斯特伦,正式讨论如何推进TTIP谈判,美欧之间发生贸易战的几率大大降低。在贸易议题上,双方的利益远大于分歧。2017527日闭幕的G7峰会因为特朗普的贸易保护主义倾向,在会前被普遍认为很难达成贸易政策的共识,但实际上,欧美再次确认了一致支持公平贸易开放市场的原则,会议联合声明强调:我们一致认同,自由、公平和互惠的贸易是经济增长和创造就业的关键动力,因此我们强调保持市场开放和打击保护主义的义务。欧洲实际上对此次峰会在贸易领域取得的成果还是满意的。德国总理默克尔认为:七国集团在这次峰会上至少就建立在规则基础上的世界贸易体系达成了共识,重申支持开放市场、反对保护主义和不公平贸易——这就是对于我们来说重要的成果,因此我认为这是一个进步。

 

中国要做好应对

大西方的准备

特朗普虽然表面上对欧洲保持不屑敲打的姿态,但这只是对欧洲长期以来在同盟关系中搭便车的不满,是以施压的方式要求欧洲更多地履行作为盟友的责任,投入更多的资源来巩固欧美同盟,双方精英阶层对维护跨大西洋同盟关系具有高度的共识,分歧在于以何种方式多大程度上。跨大西洋同盟近些年在贸易、金融、防务等领域的合作实际上是在不断加强,这一方面是基于历史,另一方面也基于现实的需要,即美欧自2008年全球金融危机以来为应对国际格局变化所采取的战略调整。根据IMF的数据,按照购买力平价计算,2013年发展中国家GDP占到全球的50.4%,超过发达国家,[2]这是近百年来的第一次,其中的关键原因在于中国综合国力的大幅上升。欧美精英对这一变化敏感异常。

哈佛大学教授、美国前财长劳伦斯·萨默斯很好地描述了这种变化背后的重大意义,他认为:在过去三百年的世界历史中,社会主义与资本主义,以及美国与苏联之间的冷战终结是影响力居第三的大事件;伊斯兰世界与世界其他各国的斗争、争论和挑战是影响力居第二的大事件;而以中国为核心的亚洲崛起,其影响力位居第一。工业革命之所以被称为革命是因为在1800年之前的2300年里,人们的生活水平只提高了50%,而工业革命第一次让人们的生活水平在几十年的时间出现了重大变化。而中国经济的高速增长持续了30多年,中国人民的生活水平在不到十年的时间翻了一番,在几乎五年的时间里增长了10%,这种变化发生在占世界人口五分之一的土地上,涉及数以十几亿计的民众,它对全球经济体系的影响不亚于工业革命和文艺复兴,甚至可能超过后两者,所以萨默斯认为当今这个时代所面临的重大挑战是如何管理大国的崛起。[3]所谓管理大国的崛起则是发达国家需要一个再平衡,以约束和管控中国的崛起对发达国家既得利益格局的冲击。

这个再平衡的关键就是积极推动发达国家间更紧密的合作,特别是要巩固和加强跨大西洋关系,通过权利、责任和利益的重新调整,以欧美为核心打造出一个制度化、机制化的发达国家间政治、经济和金融集团,同时联合一些价值观相似的发展中国家,重建对西方有利的国际经济政治新规则、新机制。美国前国家安全事务助理布热津斯曾对此有一个深刻的分析,他认为西方的衰落并非就意味着中国可以主导世界,如果美国和欧洲加强团结,就可以塑造出一个更广大和更具活力的西方。他认为这个大西方的地盘将从北美一直延伸到欧洲,然后再进入欧亚大陆拥抱俄罗斯和土耳其,接着跨越地理距离达到亚洲第一个成功实现民主制度的国家日本,然后是韩国。中国可以超越任何一个西方国家,但却无法超越整个大西方

虽然目前以TPP为代表的区域多边贸易谈判陷入僵局,但美、日、欧、加等发达国家之间的双边自贸区协定谈判其实早已有条不紊地向前推进,并取得重要成果。比如欧盟与加拿大之间已经完成谈判,与日本的谈判也有可能在今年完成。发达国家间的这种双边贸易协定政治含义非常明显,卡内基伦理与国际事务委员会资深研究员斯都尔特 (Devin T. Stewart)认为,通过经济活动来设定和推广自由主义价值观这一目标,能够平衡中国的影响力和发展模式。时任欧盟贸易委员德古赫特也非常明确地表示:TTIP的重要目的之一就是应对以中国为代表的新兴经济体的崛起。

相较于试图重新规范实体经济运行的TPPTTIP在各国政策界和学术界所引起的巨大反响和激烈讨论,全球虚拟经济层面规则的变化则显得异常低调和悄无声息,但其正在根本性地改变着国际货币体系的运行机制和治理平台。20131031日,美联储、欧洲央行、瑞士央行、英国央行、加拿大央行和日本央行等全球六大央行同时宣布,它们将把现有的临时性双边流动性互换协议转换成长期协议。而且,任何当事央行都可在自己司法辖区内以另外五种货币中的任何一种提供流动性。这意味着,在主要发达经济体之间,一个长期、多边、多币、无限的超级储备货币网络已编织成型。发达经济体央行之间在货币互换平台上的协同一致,很有可能替代以国际货币基金组织为代表的原有治理机制,但是这个全球超级储备货币网络依然将中国排除在外。[4]欧元的诞生具有强烈的政治目的,本质上是欧洲去美元化的过程,是要分享美元在全球货币体系中的霸权地位所带来的收益,要与美元一争高下。但这个超级储备货币网络的形成,意味着美欧在货币问题上也达成了谅解,各自保持自己在国际货币体系中的现有地位,不再谋求向对方的货币空间进行拓展。

2009年的欧债危机以及随后的乌克兰危机让欧洲的精英阶层意识到欧洲在变化的世界中是如此脆弱,如此地易于受到伤害,意识到以中国为代表的新兴国家具有如此强大的竞争力。欧洲不再像21世纪的第一个十年时那么的自信,他们意识到欧洲并不是一支独立的力量,他们重新把目光投向了大西洋,投向了大西方,试图通过加强跨大西洋联盟来保护自身免遭外部世界的风险,巩固其在全球政治经济格局中的既有地位。20152月德国总理默克尔访问美国时表示:跨大西洋伙伴关系是高于其他一切(伙伴关系)的伙伴关系,对德国而言是不可放弃的。我相信,我也可以代表欧洲这么说。作为当前欧盟事实上的盟主,德国领导人的这番表态典型地体现了当前欧洲在对外战略方面的心态和考量。

当今中国正处于一场深刻的革命之中:面对国际格局的深刻变革,发达国家正在加速形成一个对内开放、对外封闭的大西方,制定和推广新的国际规则,以期最大限度地利用对自身更为有利的、非中性的国际规则来约束或限制竞争对手。这一情形被称之为再全球化浪潮正在涌来[5]正是在这一点上,特朗普政府与欧洲并无根本性的分歧,它们都是大西方的支持者和推动者,这是中国所面临的真正挑战。

(第一作者单位:中共中央党校国际战略研究院;第二作者系中共中央党校国际战略研究院教学科研秘书,副教授)

(责任编辑:徐海娜)

(注释略)