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变化中有延续:特朗普政府中东政策初探

时间:2017-07-10 作者:郑东超

 

 

特朗普任美国总统后,仍然将维护和巩固美国在中东地区的主导地位作为战略目标。在运筹中东局势上,利己一面突出,重视利益置换。特朗普政府政策弹性大,易反复折冲,敢于打破常规。其抓住中东盟国安全关切,祭出反恐和反伊(朗)大旗,意图重塑美国在中东地区中的形象,重建美国在中东盟国的威信。

   郑东超/文

DOI: 10.19422/j.cnki.ddsj.2017.07.019

 

2017120日至今,特朗普政府的中东政策尚未成型但轮廓初现。强调反恐至上;突出伊朗的安全威胁,并孤立伊朗;强化与盟友的关系,将盟国和敌国清晰化,修复并巩固与地区盟国关系,重点推进巴以和谈;介入地区事务有深化趋势,更加重视军事手段的运用,淡化意识形态,利用中东域内矛盾,从中渔利。总体看,特朗普政府的中东政策有新变化。但在一些地区问题上,也显示出一定的谨慎性和稳定性,如决定保留并执行《伊朗核问题全面协议》,避免深度军事介入叙利亚局势,积极解决巴以问题。本文主要以奥巴马政府时期的中东政策为参照,观察特朗普政府中东政策的调整和延续,分析特朗普政府中东政策的特点和前景。

 

美国国防部201746日晚发表声明说,在美国东部时间62040分左右(北京时间7840分左右),位于地中海东部的两艘美军舰船向叙利亚中部霍姆斯省的沙伊拉特军用机场发射了59枚战斧式巡航导弹。图为在地中海,美国海军舰船发射一枚战斧式导弹。

 

特朗普政府调整美国对中东政策

从就任总统以来,通过观察特朗普在会见访问美国的中东国家元首和访问中东地区等外交行动,可以发现特朗普政府对中东政策进行了调整,显示出与奥巴马政府的不同,主要体现在以下方面。

一是突出伊朗威胁,拉紧与域内盟友的关系。奥巴马政府时期,对伊朗推行温和的接触政策,历史性地缓和与伊朗的关系,签署《伊朗核问题全面协议》。奥巴马此举旨在将伊朗重新拉入国际社会,以对伊朗逐步改造。美国向伊朗示好的行为遭到域内盟国的抵制和恐慌。在盟国看来,奥巴马政府敌友不分,难以信赖。此举导致美国与中东盟国关系集中出现裂痕。

特朗普政府增强了对伊朗的政策硬度,在访问沙特和以色列时,伊朗成为特朗普口中提及频率最高的词汇,其反复强调伊朗的威胁性,号召域内盟国团结一致对抗伊朗、孤立伊朗,这显然与奥巴马政府的中东政策背道而驰。尽管特朗普政府在综合评估《伊朗核问题全面协议》后,仍继续执行协议,但这不意味着美国放弃对伊朗的制裁。相反,特朗普可能会在非涉核问题上加强对伊朗的制裁,架空协议,使其名存实亡。特朗普孤立伊朗,主要是希望加强与中东盟国的热络关系,通过确认伊朗为共同威胁,将美国和中东盟国关系重新拉紧,以弥合之前的矛盾,消解中东盟国对美国的疑虑,彰显美国在中东地区的主导地位。

二是淡化意识形态因素,以实际利益为导向经营中东。无论是奥巴马政府时期,还是小布什政府时期,美国都重视在中东地区的价值观建设,推行价值观输出政策。但从特朗普上任后的言行看,意识形态因素对特朗普政府制定中东政策的影响不大。在总统就职演讲中特朗普明确指出,美国不会将自己的生活方式强加于其他国家,更加强调实际利益,以更加务实的理念经营中东。奥巴马政府曾因塞西总统治下的埃及人权纪录不佳而冷落埃及。同样因为人权原因,奥巴马政府减缓对沙特的军售。但特朗普认为这些所谓的人权问题不应影响与盟国的双边关系。20174月,特朗普打破奥巴马政府冷落埃及的僵局,邀请塞西访美,称赞其在困难条件下开展了出色的工作。而今年5月特朗普访问中东时,便与沙特签署军售大单。

三是增强对军事手段的运用,提升美国在中东地区的掌控力。军事是美国捍卫全球领导地位的常用手段,奥巴马政府在中东地区用武上保持了克制和审慎。而特朗普不避讳在中东地区使用武力,在中东地区降低动武门槛。但特朗普不会在中东地区滥用武力,将保持张弛之度,在烈度和幅度上会介于小布什政府与奥巴马政府之间。通过有限适度用武,增强运筹中东棋局的主动性。以叙利亚问题为例,今年4月,叙利亚再现化武袭击伤人事件,特朗普将责任推向叙政府,下令对叙政府军进行导弹攻击,这是美国首次对叙政府军实施军事打击。但袭击后美国并未进一步深化军事行动,适可而止,未将军事打击扩大化、长期化,防止美国陷入叙利亚战争的泥潭。

特朗普政府的中东政策有较大变化,但尚不具有颠覆性。部分政策因为有利于美国利益而得以保留。因此,特朗普政府的中东政策有其稳定的一面。

 

                       

523日,美国总统特朗普呼吁以色列和阿拉伯国家形成联盟,共同打击中东地区的恐怖主义。图为在耶路撒冷以色列博物馆,到访的美国总统特朗普(左)发表讲话后与以色列总理内塔尼亚胡一同挥手。

 

特朗普政府中东政策的稳定面

观察特朗普在竞选期间以及上任后的言论,有些与美国传统政策严重背离,如将美国驻以色列使馆迁往耶路撒冷,在与访美的以色列总理内塔尼亚胡共同参加记者招待会上,提出了关于巴以问题的一国方案。这些言论让外界感觉美国的中东政策将迎来革命。但实际上,美国的中东政策在一些问题并未出现大幅度摆动,特朗普的惊人言论也未成为现实。当政策真正落实时,美国的中东政策体现出一定的稳定性。

一是打击伊斯兰国极端组织仍然是特朗普政府优先实现的目标。奥巴马政府时期,美国将伊斯兰国作为打击的首要目标,并置于推翻巴沙尔政权之前。特朗普上台后,仍将打击伊斯兰国作为优先实现目标。无论在总统竞选期间,还是在就任总统后的各种场合中,特朗普保持了对打击伊斯兰国的一贯态度。美国外交关系委员会高级研究员菲利普·戈登指出,特朗普在很多事务上前后表态不一致,但在打击伊斯兰国问题上是少数前后表态一致的。

二是避免深度介入叙利亚问题,并与俄罗斯保持竞合关系。在叙利亚问题上,特朗普政府立场有所反复,对于是否推翻巴沙尔政权的说辞前后矛盾。现在看,特朗普无意深度军事介入叙利亚战事,仍旧通过扶持叙利亚境内武装,对抗伊斯兰国武装力量。因为特朗普认识到,深度军事介入难以从根本上将叙利亚局势推向美国所希望的方向,并可能会将美国再次拖入中东战争的泥潭。鉴于俄罗斯在叙利亚强势介入的既成事实,特朗普难以绕开俄罗斯完全主导叙利亚局势,而是继续保持与俄罗斯的沟通。尽管今年4月初,特朗普下令导弹袭击叙利亚政府军,但很快美国国务卿蒂勒森到访俄罗斯,分别与俄罗斯外长拉夫罗夫和总统普京会见,反映出美俄在叙利亚问题上的政策沟通有所成效。

三是在巴以问题上劝和促谈。巴以矛盾是中东地区久拖不决的问题,也是冷战结束后美国历届政府关注的问题。奥巴马政府希望将解决巴以问题作为外交遗产,通过劝和促谈,实现巴以之间的永久和平。但无奈形势比人强,巴以问题太过复杂,积怨太深,奥巴马无功而返。如今,特朗普卷土重来,也执着于外交斡旋,与内塔尼亚胡、阿巴斯实现了互访,希望化解巴以矛盾,破解难题。尽管热情高涨,但是特朗普并未拿出可行性的方案来推动巴以和平。

 

为何政策有变有稳

从竞选时疾风暴雨般对奥巴马政府中东政策的抨击,到上任后对中东政策的逐步推进,特朗普政府的中东政策让外界看到了一定的反差。应如何看待这种反差?笔者以为,有三点值得关注。

一是不同的身份决定了不同的中东观。特朗普是美国历史上为数不多的当选总统前从政经历为零的总统。自2016年至今,他经历了商业大亨、总统候选人和美国总统三个身份的转变。很大程度而言,身份的不同决定了特朗普对很多问题态度立场的迥异,特朗普的中东观同样受此影响。商人特朗普作为政治素人,对中东地区发表的言论较为感性、简单,甚至带有强烈的情绪色彩。作为总统候选人,特朗普仍旧可以延续对中东问题的情绪化表达,但这时的目的是打击竞争对手,攻击现任总统政策,争取选民支持,为赢得总统大选服务。真正成为美国总统后,以总统身份审视中东问题时,特朗普会考虑美国利益和中东地区各种利益纠葛。这增加了特朗普考虑、制定中东政策的复杂性,也会经历从感性回归至理性,从情绪发泄转为慎重思量。因此,在这个过程中,特朗普会慎重考虑,哪些已有的中东政策对美国有利,需要保留;哪些是不符合自己的政策理念,或者被证明已不符合美国利益,需要调整。从这个角度看,特朗普的中东政策变化中有延续,延续中有变化,是符合逻辑的。

二是美国在中东地区利益的延续性,很大程度上决定了特朗普政府的中东政策回旋空间有限。国家利益是决定外交政策的起点,也是外交政策所追求的目标。以奥巴马政府时期美国在中东地区的利益为参照,特朗普政府时期美国在中东地区的利益变化不大。简单而言,主要有四个:一是保证以色列的安全;二是打击恐怖组织;三是保障中东能源稳定供应;四是防止杀伤性武器的扩散。在国家利益未出现巨变的背景下,鉴于美国外交政策的成熟性,特朗普政策调整的空间不大,很难拿出独具特色的创新性政策。但在落实政策的工具运用上,特朗普可能会出其不意,加重军事威慑的力量,加固与地区盟友的关系,以有效维护美国在中东地区的利益。

三是中东问题的复杂性及其溢出效应,决定了美国中东政策兼具稳定性和保守性。中东问题极其复杂,难以有两全政策加以应对,美国无论什么政府上台都会采取较为谨慎的态度,难以对中东政策推倒重来。但是作为美国新任总统,总是会对中东政策进行调试,以自己的理念和行为风格塑造中东。因此,不可避免地对前任政策进行调整。对特朗普而言,当选总统前毫无从政经验,这一方面使其具有大展拳脚的冲劲,另一方面他对中东问题的复杂性认识需要一定的时间。这在一定程度上决定了特朗普政府对中东政策的延续性和变化性。

特朗普政府的中东政策有变化,有延续,但特朗普鲜明的个性为其中东政策增添了个人烙印。总结看,特朗普的中东政策有三个特点:一是强调利益置换,追逐私利,这是典型地将生意场上的游戏规则运用至外交领域。二是灵活性有余,弹性很大,但反复无常,难以捉摸。在一些问题上,特朗普反复无常,甚至前后矛盾。按照特朗普本人话就是,我是很灵活的人,没有必要在处理问题上按照一种方法,如果世界变化了,我也将与时俱进。特朗普中东政策弹性很大,以致令外界怀疑特朗普是否具有成型的外交政策。三是不按常理出牌,不确定因素强。如在最近的卡塔尔断交危机期间,特朗普公开承认在访问沙特亲自参与围堵卡塔尔的行为,在盟国之间打楔子,使其内斗,出乎外界意料。

 

特朗普政府中东政策的前景

通过访问沙特、以色列,可以说特朗普在中东地区开了先局,中东盟国对特朗普首访大都比较满意。但中东地区形势复杂,矛盾交织,美国面临诸多挑战,特朗普运筹中东,前景难言乐观。

中东事务存在很多结构性矛盾,难以解决。在巴以问题上,双方存在难以调和的矛盾,绝非特朗普的一腔热血或超强自信所能解决的。并且对如何解决巴以问题没有落地举措,特朗普仅提出政策目标,但缺少实现目标的政策支撑和具体路线图,给外界以清谈馆的印象。  

同样在与盟国关系上,特朗普能否持续现在的热度也是问题。以美国和沙特关系为例,今年65日,卡塔尔断交危机爆发,特朗普先是公开承认参与围堵卡塔尔,但随后几日美国与卡塔尔宣布签署军售大单,此举恐将引起沙特的不满,弱化美国和沙特之间的信任度。再以美国和土耳其关系为例,奥巴马政府时期美土关系下滑。特朗普上台后,美土关系实现表面转圜,特朗普向埃尔多安电话祝贺修宪公投通过。今年5月土耳其总统埃尔多安访问美国,会晤特朗普,两国元首对同盟关系再确认。但是奥巴马政府时期横亘在美土之间的两大障碍仍旧存在,即居伦问题和美国武装叙利亚库尔德人的问题。因此,美土同盟背后,分歧依旧严重。

还有就是特朗普本人前后矛盾的作风将影响美国在中东地区的战略信誉。战略信誉是美国在中东地区立于主导地位的保障。特朗普素以大嘴闻名,政策表态前后不一,释放混乱信息,会影响美国在中东地区的战略信誉问题,进而影响美国在中东地区的软实力,也为中东地区走势增添更大的不确定性。

总之,特朗普政府将会加强美国在中东地区的强势存在,以巩固在中东地区的领导地位。但随着时间推移,特朗普政府处理中东事务上的局限性会凸显,中东盟国对美国的期望值将趋于下降,特朗普在中东地区可能高开低走。

(作者单位:当代世界研究中心)

(责任编辑:苏童)