德国法院制度的改革之争

吉达珠 / 文

德国法院制度的一个基本特点是法律保护的缜密性和高度专业化。根据各种争议的不同，德国设立了若干专门法院进行处理。各专门法院有着各自的组织构架和诉讼程序。这是在特定历史条件下形成的，目前，德国除了有普通法院 ( 包括民事法院和刑事法院）外，还有行政法院、社会法院、财政法院和劳动法院。这种多元法院制度适应了社会争议多样性、复杂性、专业性的特征，为高质量的司法实践提供了制度保证；但同时，它也有着一些明显的缺点，如法院运行成本高、法官调派不灵活、程序过于复杂等。针对这些问题的改革建议及争论很早就有，至上个世纪 90 年代中后期最终酿成了一个强大的司法改革浪潮，但进展缓慢，而且至今没有取得令人满意的结果。

改革的背景

除了多个专门法院独立并存的内在缺陷所形成的改革张力外，意识形态变迁、欧共体改革以及社会争议类型的变化构成了本次德国法院制度改革的主要背景因素。

上个世纪 80 年代开始迅速复兴的新自由主义思潮对各国政府发出了“小政府，大社会”的改革要求，具体而言就是要求政府“瘦身”，即在保证政府效率的前提下减少政府开支并简化社会管理措施，以便让个人和社会获得更广阔的发展空间。相对于其它西方国家而言，联邦德国的财政因两德统一所耗费的开支而困难重重。如何节省开支以及节省哪些方面的开支成为历届政府的工作重心。为此，政府采取了一系列措施，法院制度的改革便是其中之一。

上个世纪 90 年代开始提速的欧洲一体化进程同样也增加了德国法院制度的改革压力。在欧共体内主要是一元法院制度和二元法院制度（普通法院加行政法院），只有德国有着并列的五个法院组织。为了使欧共体内的法院结构大体保持一致，德国法院制度的改革就势在必行。

除了上述两个宏观政治背景外，近年来德国各类法院之间受案量的变化成了本次改革的触发因素。新难民法的限制性规定导致难民数量急剧下降，使各级行政法院受理的有关案件迅速减少；而失业率持高不下、社会支出减少、社会贫困人口增加等因素却促使社会争议案件数量迅速上升，使社会法院几乎要“淹死在案件之中”；财税法院受理的税收案件数量总体上则稳中有降。这种情况客观上造成各类法院之间工作量分配的不平衡。但是，根据现有德国的法官法，法官的地位相当独立，要派遣法官去另一专门法院是需要法官自己同意才可以。这不仅导致了司法资源的严重浪费和当事人利益的受损，也增加了法院之间的矛盾。

支持和反对改革的理由

主张精简法院机构设置的人认为，为应付社会法院目前面临的困难、缩短办案周期、节约经费支出，有必要把现行的三个行政法院（社会法院、财税法院和行政法院）合并为一个专业法院，以提高国家对法院、法官的行政管理效率。理由主要是：

1 、随着欧洲经济、政治逐渐一体化，德国五个法院相互独立的设置，使法院体系过于分散，与欧洲其他国家司法体系差别过大，希望能通过改革与欧洲其他国家司法制度大体一致。由于德国法院多，法官人数比例远高于其他欧洲国家，加重了司法的财政负担。由于不同法院适用的诉讼程序不尽相同，使司法活动变得过于复杂，不利于公民理解法律制度和参与诉讼活动。在德国社会法院除了职业法官之外，还拥有大量的非职业法官参与案件审理，这既不利于提高判决质量，也不利于法官队伍的现代化和专业化。

2 、现有的制度不利于灵活调用法官，造成法院间彼此苦乐不均，既浪费人力资源又影响当事人的权益。如果合并成一个专业法院，在受理案件波动的情况下，案件分派计划就更为合理，司法人力资源也可以得到更充分的利用。而且通过集中管理和办公可以更好地合理利用资源，降低固定成本，节省大量物力。

3 、合并后，法官们通过接触不同类型的法律事实和程序规则会提高他们的审判质量。因此，不必担心法官的质量会因为法院合并而受到损害。同时，司法实践的透明度将会增加。当事人可以直接向统一的专业法院提出申请，而不必像现在那样需要事先弄清他们的问题归哪个法院管辖。目前，其它国家单一审判制度及二元审判制度的存在，说明法院的合并事实上是可行的方案。

反对者以法官和律师为主，他们主张应当保留现行社会法院的机构设置，因为：

1 、欧洲一体化并非要求各国放弃其传统，而各国的法院制度也不尽相同。德国法官较多，是因为德国社会生活更加法律化，需要的法院和法官越多。何况统一的法院并不意味着司法程序的一致。非职业法官的参审有助于职业法官理解案情和作出正确判断。过分的专业化只会使当事人与法官之间的距离越来越大。

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